http://www.farm-biz.co.jp/
――――――――――――――――――――――――――――
【特集】
農業に規制改革を! 前編 72%が弊害ありと
感じた現行の規制と縦割り行政
新内閣の発足に伴い、本誌が長年、取り組んできた農業の規制に関する問題が注目を浴びている。企画を進めるにあたってアンケート調査を行なったところ、200人を超える回答者のじつに72%が農業分野の規制や縦割り行政などで弊害を感じると答えた。今号と次号の2回にわたって改革すべき規制を共有し、実際に改革を促すうねりを作りたい。
調査主体:(株)農業技術通信社
調査目的:
農家を含む農業関係者が農業分野の規制改革について
どのような考えや意識を持っているのかを明らかにする。
調査方法:本誌、農業ビジネスの読者にウェブアンケートを送付
回答数:203件
対 談 積み残されている規制改革と問われるべき中心課題
本間 正義(西南学院大学教授・前内閣府規制改革推進会議専門委員)×昆 吉則
(本誌編集長)
文/清水 泰
【経済的規制が健全な市場の競争を阻む】
昆 本間先生は内閣府規制改革推進会議の農業ワーキング・グループの専門委員を今年8月まで務めました。本日はこれまでの規制改革の議論と積み残した問題等について聞ければと思います。
それではまず、規制改革が叫ばれるなか、確かに規制撤廃・緩和は大事ですが、必要な規制もあると思います。そもそも「規制」とは何か、規制の問題点について教えてください。
本間 規制の問題はまず、「社会的規制」と「経済的規制」の二つに分けて考えてください。社会的規制とは例えば、毒物や安全にかかわる規制、薬物や暴力といった警察が取り締まるべき規制のことで、これをなくすと私たちの日常を危うくするものなので、きちんと維持していかないといけない必要な規制です。
我々が問題にしているのはもう一つの経済的規制です。経済的規制とは、供給が限られたものを限られた人しか行使できないように、参入したり利用したりする権利を権力が特別な人だけに分け与えることでできた規制です。
昆 ヨーロッパには古くから職業規制がありますね。
本間 職業規制として知られるヨーロッパのギルドは、徒弟制度の下で、特定の職人にしか、あるものの製造が認められませんでした。例えば、馬車職人は馬車本体しか作れず、馬車の車輪は別のギルドの職人が作ったものを買わないといけない。そうやって規制することで車輪を作るギルドが保護されます。すると、車輪業界は新規参入がないために進歩が生まれず、健全な競争を阻むものとして経済的規制が機能するのです。こうした供給が限られるものが特定の人に権利として与えられ、そこで得られる過剰な利益等の利権が「レント」と呼ばれます。
経済的規制で活動が制限された産業では、規制にまつわるレントを探し求めるレントシーキングがはびこり、レントを欲しがって政権におもねる人がはびこります。昔なら賄賂を使い、今は政治献金や選挙活動に協力する見返りとして、特定の人に与えられる権利を手に入れようとするのです。こうしたレントシーキングが産業界にはびこると、経済合理性を追求したり、商品技術開発や生産方式の進歩を追い求めたりするよりも、権力に媚びへつらうほうが楽に儲かってしまう構造ができ上がるため、経済が発展しなくなるのです。
昆 かつてあった牛肉の数量規制もそうですね。
本間 海外の安い牛肉を買い付けてそれを国内市場で高い価格で販売する。その差額がレントで、業者はさらなるレントの増大を求め、輸入割り当ての増量を表では政治献金、裏では賄賂を使いながら政府に要求するようになりました。消費者不在のまったくムダな経済活動です。
経済的規制の問題点を整理すると、(1)供給が一定のものを権力者が特定の人たちに分け与えることで“利権(レント)”が発生する。そうするとその産業・業界に(2)技術開発もイノベーションも経営努力も必要としない経済構造が生まれ、経済が進歩・発展しなくなる。これが最大の問題点です。
【規制改革と弱者救済は両立できる】
昆 長年存在した規制がなくなると、これまで何とか従事してきた農家たちが撤退せざるを得ない現実があり、経済合理性の問題だった規制が一気に政治問題化してしまいます。どこまで規制改革は進めるべきなのでしょうか。
本間 昆さんの心配も理解できますが、その言い分こそ経済的規制を社会的規制にすり替える議論です。規制改革を進めたせいで、あたかも農村が疲弊するとか、弱者の農家が退出させられるという言い方をし、本当は経済合理性で判断される経済的規制の問題のはずなのに、社会的規制として残さないといけない、そう錯覚させることで議論をすり替えているだけなのです。
昆 弱者保護を理由に何も改革しないというのは一番質が悪い政策論争なんですね。
昆 本間先生は農業を敵視しているわけでもなければ、弱者の農家が貧農のままでいいとも考えていないわけですね。むしろ、農業が大好きで、心から日本農業を良くしたいと思っている。
昆 私は「貧農史観」という言葉をよく使います。規制が撤廃されると農業が滅びるとかいってうごめく人たちがおり、本誌読者のような農業者も例外ではありません。規制改革の影響を和らげる対策をするとなると、そこに新たな利権が生まれ、レントシーキングが始まる。貿易自由化対策など過去にそういうことが結構あり、結果的に必要以上の補助金をもらうケースが少なくないんです。激変緩和措置の基準を小規模農家に合わせると、大規模農家は多額の補助金を受け取ることになります。一旦受け取ってしまうとその利権を手放したくなくなり、それまでの規制改革派から抵抗勢力に立場を変えたりします。
本間 それは弱者を救うための措置が別の人の利権を生むケースで、規制反対派が規制の抵抗勢力になって反対することも実はよくあるケースなんです。だから、規制改革とセットの激変緩和措置は、それを念頭に置いて制度設計をしないといけません。
【戦後農政イデオロギーの温存が農業の弱点に】
昆 日本の農業規制における特徴を教えてください。
本間 生産資源の農地が物理的に限られていることに起因する規制が強いことですね。典型が「農地法」です。生産資源の農地を持つ権利を一定の人に限定する規制で、供給が限られる農地の所有者を限定しているためにレントが発生する余地が大きい。農地法があることで、結果的に土を耕さない人は生産資源の農地を持てず、このことが新規参入を妨げ、農業の発展を阻害する一方で、農家の既得権益を強固に守る機能を果たしています。
昆 日本人は世界の農業の現実を知らないので当然だと思っているかもしれませんが、農地法の規制は世界では非常識ですよね。
昆 日本で非常識な農地法ができたのはその成り立ちに起因しますか。
本間 そうです。戦後の農地解放によってそれまでの小作人が自作農となり、彼らの権利を守ることで大地主や封建制の復活を阻止するために制定された法律なんです。経済法なら当然の農地を経営資源として捉える視点が欠けていました。今や大きな小作人が小さな地主からたくさん農地を借りる時代になっているのですから、経済法の視点で農地法を見直す必要があるわけです。
次に、かつての食管法です。米麦等はすべて政府が管理し、供給の元締めとなる。そして、供給から流通を司る人が制限されることで利権が発生し、販売場所の米屋もすべて認可制になっていました。食管法は廃止されましたが、現在も食管法時代に近い形で供給と流通が制限されているのが生乳ですね。近年の規制改革で新たな制度に移行しましたが、これまでは基本的に生乳は指定団体に全量委託し、指定団体に納めない酪農家は加工原料乳の補給金をもらえなかった。これも日本の農業規制の特徴である供給を管理する規制の一種です。
抵抗勢力がどんな理屈をつけようと、実質的に新規参入が阻まれているものはすべて経済的規制と考えていいです。
昆 今も残っている経済的規制は、農地法をベースにした農地解放イデオロギーに縛られているもの、あるいは飢える者にくまなく配り、農家の安定生産を保障する食管法という、ある時期までは機能した制度が時代の変化に付いていけず、本来は改革されるべきはずがそのまま放置されてしまった。しかも、食管法は廃止されたにもかかわらず、減反政策として姿を変えて温存され、それに伴う各種補助金・交付金が提供され続けています。日本の農業規制は、農地解放イデオロギーと食管法時代の延長線上にあるといえるのではないでしょうか。
昆 食管法は超過需要下のモノ不足でこそ機能する法律ですから、その歴史的使命はとっくに終わっています。飽食で需要創出の今は、農業とその規制も新しい段階に進む必要があります。
農家が仕事の安定をめざすのは当然ですが、自分の売っているものがどこにどうつながっていて、どのように社会に貢献しているのかをマーケットインの発想で見れば、そうした規制が不要なのは明らかです。しかし、多くの農家には相変わらずプロダクトアウトの発想が抜けずに、「オレたちが苦労して作ったものは高価格で売れて当たり前」だという意識が残っています。
昆 そうですね。
本間 私は「農産物は投票だ」とよく言います。「ウチでこんなコメができました。さあ、消費者のみなさん何票入れますか? 2万円、3万円、それとも5000円ですか」で決まるのが市場システムなんです。理解している人とそうでない人の差は大きいです。
昆 食管法時代の後遺症は日本農業の弱点として残っています。食管法のなかった海外では穀物のマーケットに合う民間育種が盛んですが、日本は米麦に限らず、馬鈴薯まで官が支配していたため、100年以上前の品種がいまだにマーケットの中心です。民間育種が盛んな野菜では世界的な品種が開発されているのに、旧食管法の作物は遅れています。食管法や食管法イデオロギーから派生した各種制度が温存され、日本農業発展の足かせになっています。
本間 コメも同じです。マーケットが縮小するなかで、各地方が税金を投じて一般用主食米の商品開発競争に明け暮れ、結果的に疲弊しています。マーケットが求めているのは例えば、業務用の安価な多収米なのに、針の穴を通すようなニッチな商品開発をして産地間競争に陥っている。もっとマーケットをよく見て、マーケットのニーズを満たす民間主導の品種開発に注力すべきでしょう。政府はマーケットと対立するので、政府主導の品種開発ではマーケットの期待には応えられません。
本間 高いけどおいしいコメというのは農地法とも関連しています。大規模化できない兼業の小規模農家を保護しようとすると、どうしても高価格戦略になってしまう。多収低コストの「みつひかり」などを大規模農地で作るような展開になっていけば、状況も少しは変わってくるのでしょうが、農地は総量が決まっているので、誰かが退出しないと規模拡大できません。生産資源を自力で拡大できる他産業ではありえない制約です。
【農地法改正や一度破れた指定団体制度で改革を実現】
昆 本間先生は1995年から25年間にわたって政府の規制改革関連の任に当たってきました。この間の成果でいい方向への変化とは何ですか。
本間 一番大きな成果は、2009年の農地法改正で所有と利用の分離が認められ、株式会社が農地の賃貸借で農業生産への新規参入が可能になったことですね。これは第一次安倍政権下の経済財政諮問会議が先導して議論を進め、農水省もその議論に合わせてきて実現した農業規制改革の大きな進歩でした。
もう一つ大きな進歩だったのは、2017年にようやく実現した生乳の指定団体制度改革です。指定団体制度は、1996年に私が初めて行政改革委員会規制緩和小委員会の委員になって真っ先に取り上げた規制でした。酪農家が自由に集まって自分たちで組合を作り、それを指定団体にして補助金をもらう仕組みを提案したのですが、当時は都道府県に一つずつあった指定団体を全国10に再編する真逆の動きが進んでいたため、断念するしかありませんでした。
それが20数年を経て、頻発するバター不足など状況変化の後押しもあり、指定団体でなくても加工原料乳の補給金をもらえる仕組みに変えられました。その結果、指定団体を介さない生乳の供給が増えてきたりと大きな変化が起きています。
【農協改革の課題と新たな農協作りの好機】
昆 第二次安倍政権下では農協問題にも取り組みましたね。なぜ規制改革で農協なんですか。
本間 農協問題は規制改革と関係ないように見えて大いに関係しています。例えば、全中中心の方針の押し付けは形式上では農協系統という民間組織のガバナンスの問題ではあるのですが、農協法という公的な制度の下で成り立っている公的な組織ですから、国民が納得できる組織でないといけないわけですし、さまざまな特権が認められて規制で守られるためには国民の役に立つ組織である必要があるからです。その意味で、農協改革も規制改革の一環でした。
昆 農家でない准組合員の問題はまだ何も手が付けられていない状態ですね。
本間 そうです。2021年3月末までに政府は准組合員のあり方について結論を得ることになっています。ただ、これまでの農協の幹部の発言などを聞いていると、農協側は2014年当時の問題提起を忘れているように感じます。そのときは、准組合員の利用規制をかけ、准組合員が野放図に農家のための“農業協同組合”を利用するのはいかがなものかという問題意識でした。農協側はJAバンクやJA共済の事業拡充には、員外規制の枠を越えて准組合員を増やす必要があるという戦略を取っていましたが、私たちは「それでいいのか」と問いかけたわけで、経済事業を中心とした農家のため、農民のための協同組合に軸足を移せという明確なメッセージでした。彼らは問題を先送りする形で、全中の社団法人化という組織改革を実行したため、我々もとりあえずは矛を収めた経緯があります。
しかし、それから時間が経過し、我々としては今度こそパンドラの箱を開けるつもりです。准組合員という制度は世界の他の協同組合では例のない歪んだ形の制度だからです。組合事業のユーザーを協同組合の組合員にするからには、何らかの形で組織のガバナンスにコミットさせる必要があり、農協経営に対して発言権と議決権を持たないままでは協同組合の体をなしません。もちろん、地域によって事情が異なるでしょうから、どう組織の運営にコミットさせるのかは地域ごとでしっかりと決めてほしいと思っています。
本間 経営戦略としても展望がない。JAバンク、JA共済の黒字で経済事業の赤字を埋めるという構図も徐々に崩れてきているので、正組合員か准組合員かに関係なく、すべての組合員に「今後の農協経営をどうするのか」が問われているのです。それも全国組織である前に、地域それぞれが「オレたちの農協をどうするのか」の声を上げないといけません。農業地帯の農協なら准組合員も農家出身者が多いでしょうから、地域全体の問題として考えるのもいい。かつて市町村に一つずつあって、中央の言うとおりにしていれば地域農協の経営が成り立ったのどかな時代は終わっているんです。その危機感をもって改革してくれなければ、ツケを回されるのは各地域の農家と組合員なのですから。
本間 それこそ農協系統ではない自分たちの経済活動に特化した農協や新しい協同組合を模索する時期に来ています。大規模農家が集まって自分たちのための協同組合を作るチャンスです。
昆 実際、農業経営者たちの意識も高まっており、農協を介さない形で役所とのつながりも強くなってきています。さらには異業種との取引を通じて、カルビーのような食品メーカー、外食産業とのつながりが強化され、健全でより自由な経営を選択できるようになりました。
本間 もはや農業は農業で完結しない。「6次産業化」はあまり好きな言葉ではありませんが、バリューチェーンのなかで農産業を考えると、必然的に現行の制度や規制は変えないとやっていけないことに気づくはずです。土を耕す人の農地所有を定めた農地法があるから、農地をコンクリートで覆うと農地ではなくなってしまう。でも、生産資源と考える農地法に改正されれば、建物を建てようがコンクリートを張ろうが、そこで食と農に関わる事業をしていれば問題ない。農水省も6次産業化を掲げているのだから、認めていいはずなんです。農地を食と農に関わる生産資源としてとらえ、新しい形の法体系と規制に改めるんです。
規制改革には痛みが伴いますが、それを乗り越えた先にはどんな未来が待っているのでしょうか。
【減反は20年持たない 規制改革でピンチをチャンスに】
本間 私が案じているのは、小規模農家から突き抜けたり、規模拡大に成功して売り上げが増えた農家が、そこで思考や改革意欲が止まってしまうことです。そこそこの成功で満足して守りに入る、あるいは飼料米の補助金をたくさんもらって儲けていて「今のままでいい」と現状に安住している人が少なくありません。でもよく考えてみてください。こんなおかしい制度があとどれくらい持つと思いますか? 緊急避難措置として始まった減反政策がその後、本格的に導入されてしまい、今の悪農政に至っています。この失敗を二度と繰り返してはなりません。財務省と農水省は減反関連の予算をめぐっていつも揉めています。決して持続可能な制度ではないんです。規制改革の歩みを止めれば、未来の展望どころか予算を止められて突然死するしかないんですよ。
昆 財務省は子実トウモロコシ栽培の支援に予算を付けるくらい現行の減反政策に危機感を持っていますね。だからこそ農業経営者にはポスト減反の準備はできていますかと常に問いたいです。
本間 中山間地をはじめ日本の農村には風景だけではなく、人材や知恵、文化といった無数の魅力があり、それをビジネスに生かさない手はありません。農村の農家は高齢化していますが、じっちゃん、ばっちゃんの持つ食のノウハウ、食材のおいしい活かし方なんかはサービス農業の宝庫だと思っています。そういう豊かな食のノウハウが高齢者と共に失われてしまうのは国家的損失ですから、誰かが受け継いでいかないといけません。
昆 飢えた時代は空腹を満たすためにお金を使いますが、飽食の時代は痩せたり健康になるためにお金を使います。お金を出して手で田植えをすることに喜びを感じるなど、昔は想像もできませんでした。視点や発想を変えるだけで、いくらでもビジネスの種は出てくるのに、役所が変に補助金を出してしまうものだから健全な形で事業化していきません。
その意味でも、これからの規制改革の大きな課題になるのはやはり農地法の改正です。今でもどんどん耕作放棄地が出てきて、タダでいいから持っていってくれという農地も出てきています。貴重な生産資源の農地を野放図な状態にするのではなく、農地の利用法や取得権の整備は喫緊の課題です。もはや株式会社の農地取得などという小さい規制改革で事足りるものではなく、農地も農業経営も産業の枠を越えて6次産業化しなければいけません。2次産業、3次産業に農業資源を開放してどんどん参入してもらい、経営能力のある人材が農業経営をしていく。農家や農村は強みである労働力および食と農のノウハウ提供、農業機械の操作などを担いながら、今後の農業や農村経営を担う後継者育成をサポートしてもらう。いわば農業生産体制と農業経営の6次産業化が必要不可欠で、他産業を巻き込むための規制改革、農地法の大改革が急務です。
昆 状況は切羽詰まっているにもかかわらず、減反に伴って何をすれば交付金を多くもらえるのかを見ている農業経営者もいるわけです。
本間 最初に言いましたが、経営努力するより政治家や官僚におもねるほうが楽に儲かり、レントシーキングがはびこる産業は滅びます。
昆 補助金や交付金に頼らない経営こそが持続可能な経営なんですね。
本間 政府からお金が出なくなるピンチこそ能力のある農業経営者にとってはイノベーションや経営革新のチャンスです。
本間 私たちは産業を外部から見て「こういう経済的規制は不要ではないか」と指摘して議論しますが、内部のことはわからないことも多いのが実情です。ですから、みなさんが現場で不便だと思っていたり、おかしいと感じていることはどんどん声を上げて伝えてほしいです。例えば、トラクターを運搬する際に不便だった道路交通法の規制を改善できたのは現場の声があったればこそでした。これからスマート農業をしようにも規制だらけだと思いますし、我々はなるべく現場の人が使いやすい改革をしたいと思っているんです。
昆 本日はどうもありがとうございました。